認識香港(29):香港為什麼不大規模開發新界?│脫苦海

要認真地回答這個問題,就要從香港發展歷史講起。簡單地講,新界的可發展土地,並不在政府手裡,現在的新市鎮,大部份是填海得黎,我會用地圖說明。

從條約上,香港分為三個部份,就是永久割讓地香港島,永久割讓地界限街以南的南九龍及昂船洲,馀下的界限街以北的新九龍以及新界,並不是割讓地,而是租借地(九龍寨城除外,仍然由清政府管治)。

1840年英國用武力佔領香港島後,做了兩件事,第一件就是將現時中西區一帶的海床,拍賣給商人,由他們填海及建房,第二件就是充公了港島內所有的土地,當時香港島是有原居民的,全部人的土地被充公。後來《南京條約》確認了佔領。

1860年英國以《北京條約》割讓南九龍之後,如法炮製,將所有鄉紳擁有的土地充公,所以在港島與南九龍的土地都可以任意發展。

到了1898年英國租借新界,得到前兩次的經驗,新界各區鄉紳組織武裝反抗英軍,名義上是愛國情懷,骨子裡是土地。最終港英政府妥協,派人丈量新界所有土地,凡有居民佔用,均以集體官契替清政府的紅契登記,作為擁有土地使用權的憑證。

至於無主之地,主要是山嶺丶沼澤丶河流等地,全數予以充公,成為「官地」,即政府擁有的土地。至此,新界的土地分為紅契地和官地。

香港填海的歷史

到戰後港英政府要發展,就越過界限街,到現時觀塘九龍灣一帶填海,成為香港第一個衛星城市。現時觀塘道以南的土地,均是填海而來,當然,港島和界限街以南的地方一早就已經大規模填海,這些土地當然就是官地。

HK Map Viewer

香港的市區及新市鎮,主要依靠填海工程來供應土地,在填海土地上容納了27%的香港人口及70%的商業活動。

香港於1842年,即香港開埠後的第二年,就進行第一次非正式的填海工程。當時,香港島丶中環丶香港島第一條道路——荷李活道丶皇后大道及雲咸街的興建造成大量沙石,為避免搬運至其他地區存放,於是直接把沙石傾倒進維多利亞港,擴大維多利亞城的發展面積,這日後便成為香港第一幅填海土地。

首次的正式填海工程是於1852年展開的《文咸填海計劃》,位置在今日上環文咸東街一帶,目的是將上環的發展面積進一步增加,以興建香港政府部門及港口設施。其後,雖然於1856年倡議的《寶靈填海計劃》備受反對而未推行,香港政府於1860年代至1900年代進行了一系列的填海工程,使到香港島北岸西至堅尼地城,東至銅鑼灣,製造了不少土地。1920年代,灣仔再進行一輪填海工程後,之後直至戰前香港島再無任何填海工程。

九龍半島方面,自從英國於1860年取得該土地後,於1867年於九龍角出現首次非正式填海工程。1876年,在油麻地擁有地段的業主自行進行填海工程,成為今日新填地街一帶。九廣鐵路英段工程中,在1914年於尖沙咀梳士巴利道以南填海,以興建尖沙咀火車站的路軌。

1920年代何啟與區德於土瓜灣至九龍灣之間填海發展啟德機場住宅區失敗,遺留下來的剩馀工程,1930年興建啟德機場時,由香港政府進行填海。1941-1945年日治時期,日本軍隊為了進一步擴建啟德機場而進行了大規模填海,填海所使用的沙石來源包括來自拆毀九龍寨城的城牆及炸毀宋王台等破壞行為。

1945年香港重光後,首個填海工程位於新界沙田區,亦是新界的第一個大規模填海工程,於1950年在城門河畔由一劉姓商人填海,以興建沙田墟住宅區。而隨著香港新市鎮的規劃,香港政府亦開始在新界進行大規模填海工程。1966年,為配合屯門新市鎮發展計劃,香港政府開始在青山灣填海。1970年代,荃灣丶醉酒灣(今葵涌貨櫃碼頭)及沙田新市鎮等都有大規模填海工程。

1970年代後期至1980年代,香港島及九龍半島也進行了不少填海工程。1989年,香港政​​府公佈《香​​港機場核心計劃》,當中不少計劃需要進行填海,包括在赤鱲角興建新香港國際機場丶北大嶼山新市鎮及西九龍等。

1990年代初期,香港政府也在香港港口及機場發展策略中提出多個填海建議,在中環丶灣仔丶九龍灣丶紅磡灣丶昂船洲丶青洲丶交椅洲及竹篙灣等進行填海,其中中環及灣仔填海計劃其後被落實。

灰色:已填海; 紅色:被否決填海

踏入1990年代中期開始,由於部份環境保護人士的提倡,不少香港人開始關注維多利亞港的填海計劃,開展了不少「保護維港」的運動,當中以1995年成立保護海港協會最為人所認識,該會在1996年1月發動保護海港簽名行動,獲得17萬名公眾簽名支持,逼使香港政府於同年5月擱置青洲填海計劃。此後,該會於同年6月呈交《保護海港條例》,於12月收集了148,041個簽名遞交給時任香港總督彭定康,結果後於1997年6月於立法局最後一次會議時成為法例。

香港主權移交後,反對填海的聲音漸趨強烈。1998年,因為保護海港協會為首的多個環境保護團體的反對,逼使香港政府先後需要暫緩及重新檢討啟德發展計劃及添馬艦發展工作中的填海部份。於1999年10月發表的《施政報告》中,時任香港行政長官董建華承諾將會減少填海,並且遵守可持續發展之原則。2001年,青洲填海計劃亦因此擱置。

香港反對填海最重要的事件是於2004年1月9日保護海港協會成功挑戰香港政府,在香港終審法院推翻灣仔北填海計劃。香港法院作出宣判時指出,進行填海需要符合以下三個原則:

  • 有迫切及凌駕性的當前需要(包括社群的經濟丶環境和社會需要)
  • 沒有其他可行方法
  • 對海港的損害減至最少

雖然及後香港政府於2005年在《中環填海計劃》案件上勝訴,惟其他填海工程備受香港社會密切注視。而因為需要符合「有迫切及凌駕性的當前需要」的原則,令到絕大部份計劃於規劃時構成了一定的局限性。例如香港會議展覽中心對出原來擬建的直升機坪,因此不能夠填海,而需要削減計劃規模。最終的結果是回歸20年來,香港再沒有大規模填海計劃得到落實。

《保護海港條例》適用範圍

新界土地的發展

為應付每十年增加100萬的人口,港英政府繼續在新界發展新市鎮,荃灣成為第二個衛星城市,之後陸續有來,全港九個新界的區份,均有新市鎮。

為應付每十年增加100萬的人口,港英政府繼續在新界發展新市鎮,荃灣成為第二個衛星城市,之後陸續有來,全港九個新界的區份,均有新市鎮。而開發荃灣新市鎮時,出現了一項技術性的問題,要用創新性的方法解決,即是「換地權益書」(Letter A/B)制度。

2017年1月6日蘇振顯「換地權益書謬誤」

五丶六十年代荃灣新市鎮大部分土地都是以農地換屋地方式發展起來,若農地需要即時送給政府以作道路或其他公共用途,但發展土地未能即時批給新業主,在未有Letter
A/B制度前政府就發出一封文件,承諾日後將發展土地批回送地業主,這種延後換地方式後來至六十年代發展成為Letter
A/B換地制度。整套制度是由地政署英籍產業測量師構思出來,每年公佈兩次的「換地權益書分區換地補價表」即Chart
W的W字就是這位測量師姓名的第一個字母。當年筆者在地政署工作時每年都有參與Chart W的補地價評估工作。

Letter
A/B當年大受業主歡迎,令到收地及新市鎮發展得以順利進行,原因是Letter
A/B可反映農地潛在發展價值及與地價同步升值,此外儲存及管理成本極低,可自由原件或切割買賣,可向政府換地發展或出售套現,當年新市鎮發展蓬勃,政府推出大量土地供Letter
A/B作換地投標,所以四大華資地產商囤積收購Letter A/ B,爭取新市鎮土地發展。

不過,Letter
A/B在換地比例5:2(5呎農地換2呎屋地)上出了大問題,早年認為5呎換2呎後馀下來的3呎政府地是足以起馬路及其他公共設施,但後期各種公共設施及基建的水平都提高,馬路丶公園和學校等公共用地面積大了很多,令到可供發展的土地縮減,所以政府的土地負債愈來愈大。到1983年政府因無足夠土地換回所有發出的Letter
A/B,決定停止發出Letter A/B及將其幣值化,1997年後所有未換地的Letter A/B停用及以現金贖回。

這個港英時代留下來的製度,在回歸前透過與發展商換地贖回,包括現時馬鞍山和將軍澳某幾個發展商的大地盤,都是這樣而來的。那麽回歸後新界的土地狀況是怎樣呢?所有土地可以分為:

  • 原有主土地,仍然由鄉紳們的祖堂(下文再講)持有,部份要留作發展丁屋之用
  • 原有主土地,經轉讓後,流入個別鄉紳(如劉皇發)或發展商手上
  • 原有主土地,因政府發展新市鎮變為換地權益書,後來落入發展商手上,1997年後換成屋地,並已發展
  • 原無主土地,後來絕大部份改劃為郊野公園,以及水塘的集水區
  • 原本是沼澤或者淺海,因政府或發展商(如沙田第一城和天水圍)填海開發,先成為官地後發展成新市鎮

順帶一提,甚麼是祖堂?祖堂地又稱「阿公地」,就是「阿公分豬肉」的那個阿公,是指新界原居民「繼承祖先而集體擁有的土地」,有關土地在法例上並不屬於任何一個人,而是由源自同一祖先的同姓原居民男丁所共同擁有的財產。祖堂地受到監管,原居民必須依法委出多名司理(管理人,Manager)負責管理祖堂地,有點像信託的性質,而祖堂地的出售必須先獲得當區的民政事務專員同意才可進行。據資料,特區政府現時承認的原居民「祖」及「堂」共有逾6,000個,涉及的祖堂地面積逾6,000畝,即約400
公頃,面積約等如21個維多利亞公園(面積19公頃) 。

那麽,政府手上的土地,只有郊野公園和集水區,以及填海一途,事實上除了上水粉嶺新市鎮(因為不沿海)外,所有新市鎮都是經填海而發展。以下是1945年地圖和現時的海岸線比較,誰說香港沒有發展新界,沒有在新界填海?

未來的發展

可是由於多年來沒有填海,現時除了東涌東部填海計劃剛剛通過外,只有發展在新市鎮邊緣的土地,包括:新界東北新發展區丶洪水橋新發展區丶元朗南新發展區丶錦田南新發展區以及遠期的新界北新發展區。

東涌新市鎮發展

新界東北新發展區

洪水橋新發展區規劃及工程研究

元朗南新發展區

錦田南新發展區

新界北新發展區

大嶼山發展藍圖

可是大家看到的是保育人士仍然是堅拒發展,今天閱報,甚至連發棕地也被批評。

坊間不少意見是發展商囤積居奇,手持大量農地不發展,這方面恐怕是一種誤解。問題並不在發展商身上,他們十多二十年來,不斷申請將農地發展,可是均受到城規會不斷的否決,以至於環保人士的司法覆核挑戰。不少發展商的​​創辦人均年事已高,部份更加已交棒了給第二代,第三代也開始接棒,他們還抱著農地不放所為何事?

事實上不少發展商手上的農地,已經和城規會拉鋸了十多二十年都不能通過,典型的例子有元朗的南生圍,早在1994年,當時的城市規劃上訴委員會有條件批准於南生圍發展高爾夫球場及住宅,要求發展商就有關發展計劃進行全面的環境影響評估,以及詳細規劃重建生境及推行南生圍及甩洲自然保護區之管理計劃,城市規劃​​上訴委員會的決定於1996年獲英國樞密院確認。可是直到今年,發展商在城規會進行覆檢,但最終遭到否決,近期要再度申請上訴。

另一個例子是大埔的沙螺洞,發展計劃已經拖了超過30年,幾經波折最終政府以船灣堆填區土地交換,沙螺洞保留作生態保育發展。另一個例子是元朗的豐樂圍,從上世紀80年代收地,到現在離2015年才獲准發展,但仍然面對著環團的司法覆核挑戰。

說了一大堆,最終的結論是要解決現在的死結,大規模填海已經刻不容援。政府已提出了多項填海的計劃,究竟能否實行,有待觀察。

優化土地供應策略– 維港以外填海及發展岩洞

東大嶼都會初步概念- Hong Kong 2030+

 

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有關《收回土地條例》

倘收回私人土地再拍賣黃偉綸料在法庭遭挑戰
2017-10-20 HKT 10:07
news.rthk.hk/rthk/ch/co 

發展局局長黃偉綸表示,香港重視私有產權,利用土地收回條例收回私人土地發展,要通過公共利益測試,可以收回土地興建天橋丶道路或公屋,但如果收回私人土地再經拍賣推出,相信會在法庭遭到挑戰。他強調政府受法律制約,不能亦不會為所欲為。

收回土地和土地正義的屁股決定腦袋
2017-10-18
收回土地和土地正義的屁股決定腦袋-政經密碼:週顯- am730

要求政府使用《收回土地條例》去收回大量棕地和由地產霸權擁有的農地的支持者,包括了現立法會議員朱凱廸丶前立法會議員姚松炎,土地正義聯盟等人,林鄭月娥政府的回應則是這做法並不可行。

根據《收回土地條例》:「每當行政長官會同行政會議決定須收回任何土地作公共用途時,行政長官可根據本條例命令收回該土地。」

收回土地這大原則沒有任何人可以反對,爭議只在於賠償金額。

賠償金額是由地主和政府洽商,最後可以請求土地審裁處裁定補償額。支持者的說法,是用農地的差餉課值來作計算,即是幾百元一方呎,如果照市價,則要接近一萬元一方呎,估計地產商同意中間落墨,相信政府可以用2,000元至3,000元之間,購入土地。如果以地產商的買入呎價,100元至400元左右來計算,當然是賺大了,但也當然及不上自己親手發展般利潤深厚。

換言之,收回土地的賠償應否考慮「土地潛在利益」,是問題的關鍵。

林鄭月娥的說法是:收回土地權是公權,亦等同「尚方寶劍」,有一定的規劃要求,若收回的土地並非作公眾用途,只針對社會上某一階層人士,欠缺說服力。

有趣的是,政府並非沒有用過《收回土地條例》。2009年至2013年有6項,把土地收回後的用途是道路工程和污水收集,2013年至2016年有5宗,用途分別是發展公共房屋丶安老院舍丶社福設施和學校。

最令人踎低噴飯的是,今年還有橫洲村的被《收回土地條例》收回,在這一役,政府成了支持收回土地的一方,土地正義聯盟則成為了反對者,還發動了群眾活動來阻撓……屁股決定腦袋,莫為之甚,然而,香港人勝在善忘,雖然只是幾個月前的事,也沒有甚麽人記得了。按照上述事件簿,2009年至2013年的土地收回,只是用來作為公共設施,但2014年後,已經是收回土地,來興建公屋了。按照這邏輯,把地產霸權的農地,拿來興建用來出售的首置上車盤,固然不可以,但用來興建公屋,又有何不可呢?

收回土地條例跑步進入社會主義
2017-10-19
收回土地條例跑步進入社會主義-政經密碼:週顯- am730

昨天說了《收回土地條例》的重點,就是賠償金額,所謂毀人家園,沒有大不了,只要賠足錢,拆又有何妨呢?反過來說,地產霸權也隨時預備把農地售給政府,問題在於究竟是以農地的差餉價為計算基礎,抑或是在計算「土地潛在利益」後,再給一個優惠折扣價呢?

在過去幾年,政府曾試過利用這條例收回土地,建造公屋。但這是梁振英時代的事,林鄭月娥會不會這樣做呢?或者說,這會不會已經觸及林鄭本人的底線呢?

縱然可建公屋,又可不可再進一步,收回土地來建居屋,或建首置上車盤呢?請注意一點,就是《收回土地條例》只需要由行政長官會同行政會議決定,便可收回任何土地,條件是用作「公共用途」,但把土地出售,究竟算不算是「公共用途」呢?

林鄭月娥明白這其中的道理,才會說:「莫說有機會被司法覆核,如果你把私人發展商私人土地收回來,然後即時賣出去,又是做私人房屋,很難滿足公眾用途。」

我並不認為司法覆核會成功,我也有理由相信,朱凱廸和土地正義聯盟也深明此道理,才會推出這以退為進的招數,暗助地產霸權。因為地產霸權的真正目的,並非拿農地來起樓,而是囤地不用,手頭的大量收租物業就可年年升值,不勞而獲了。大家只要看看其年報,就知地產霸權的主要收入,並非地產發展,而是收租和資本升值。這一點,朱凱廸丶土地正義聯盟和地產霸權的利益和立場是一致的

不過,如果司法覆核成功了,可以收回地產商的農地,用來起樓出售,那就有趣了。我的一位共產黨員朋友笑說:「這是現代版的土改,跑步進入社會主義!」

我且作進一步詮釋:一旦政府可用差餉價收地丶起樓出售,以後便可照辦煮碗,銅鑼灣伊利沙白大廈呎價1.5萬元,收回重建出售,可賣3萬元以上,山頂隨便一間豪宅,以至於所有的丁屋,指指便能收回,重建大賺其錢,豈不快哉!

如果說,此法只針對幾個地產霸權手持的農地,下不為例,這就是典型的斗地主,要從社會主義進入共產主義的天堂了!我作為無產階級,當然大力支持!

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